王杰:组织合作视角下社会工作项目制探讨

社会与公益    王杰   2019-07-10

引子

“社工学人茶座”专栏本期讨论的主题是“社会工作与项目制”。赵玉峰老师从“自下而上”的底层视角探讨了社会工作的项目制化,对“自上而下”的研究视角做出了有益补充。本文以组织社会学为理论基础,既不强调“自下而上”,也不强调“自上而下”,而是从相对平等的视角出发,将项目制看作项目的买方与卖方跨组织合作的过程。

一、买方与卖方:组织合作视角下政府与社工机构的关系

根据美国项目管理协会的定义,项目原本是指一种事本主义的动员或组织方式,在限定时间和限定资源的约束条件下,利用特定的组织形式来完成一种具有明确预期目标的一次性任务。项目制与项目的含义有所差异,通常意义上可以看作委托方与承包方之间的契约关系,是有关专项资金方面执行契约的制度安排(周雪光,2015)。项目制由于其目标明确、成效明显、容易监督等优点,被广泛应用到政治、商业以及社会生活的各个领域。目前,项目制是社会工作服务购买与提供的主流方式。项目的服务提供服务方为社工机构,项目的购买方有各级政府部门、人民团体、基金会、企业、医院、学校等各类组织,其中政府是最主要的购买主体。

“制造还是购买”是组织社会学的经典问题:为什么有的时候组织自己制造产品或服务,而有的时候却选择向外部组织购买?科斯(1937)提出了交易成本的概念对此进行解释。按照交易成本理论,如果组织生产某一产品或服务的成本超过了外部购买的成本,组织就会选择向外部购买。一直以来,政府承担着提供社会福利服务的重任。随着社会发展,人民的需求日益多元化,对于社会福利服务的期望也不断提高。如果政府为此在内部增设部门、增加工作人员数量将带来巨大的成本,将社会福利服务外包成为政府的理性选择。政府可以向企业或者社会组织购买社会福利服务,但企业的逐利天性与政府的公益目的存在差异。政府必须采取各种措施防范企业因逐利牺牲公众利益的风险,这将导致交易成本的增加。相对而言,以公益慈善为目的,以价值观为约束力量、以专业学科为支撑的社工机构成为政府合作的最佳伙伴。

既然选择外部购买的方式,选择何种方式开展合作成为重要问题。在组织合作中,组织的目的无外乎几点:降低成本、降低风险、达成合作目标、获得更高的收益。在政府看来,以项目制的方式向社工机构购买服务,符合政府的利益。其一,社会工作服务不同于商品,缺乏明确的检测标准。如果社工机构利用信息不对称抬高报价或者敷衍了事,政府难以监管。项目制目标明确、容易监督,有利于合作目标的实现。其二,项目制的招投标方式与其周期性,能够形成准市场的竞争环境。社工机构之间的竞争能够降低购买成本,提升服务质量。项目制的周期性还增强了买方的话语权,降低政府对于某特定机构的依赖,提升对于组织合作的控制力。其三,项目制一般具有经过论证的实施计划风险防控措施,能够有效降低项目烂尾的风险。其四,项目制的预算管理能够有效控制成本。有些地区在项目招投标中经常采取“低价者得标”的原则,生动的体现项目制控制成本的作用。

在政府购买服务的背景下,新兴的组织群被催生出来,大量的社工机构纷纷在各地成立,成为政府公共服务主要的承接者。对于社工机构来说,项目制存在明显的弊端:项目制的周期性导致组织对于外部组织过度依赖,抗风险能力较差。社工机构面对资金来源的不确定性,充满了生存危机。因此,社工机构对项目制非常不满,经常在各个场合论述项目制的弊端,在一定程度上可以看作社工机构为了改善组织生存环境、降低外部依赖而采取的话语策略。另一方面,社工机构积极主动拓展资金来源渠道,也是降低组织风险的生存策略。如前文所述,项目的买方并非只有一家,省级、市级、区级等不同级别的民政部门都可能成为项目的购买方。残联、妇联、共青团等人民团体,基金会、企业、医院、学校等各类组织作为项目购买方也为社工机构提供了更多选择。

社工机构通常被认为依附于政府发展(康晓光,2001),在下文“民告官”的案例中,我们似乎可以看到政社关系的另外一种可能。2013年,深圳龙岗区龙祥社工服务中心中标福田区政府采购项目,后被福田区财政局认定为结果无效。龙祥社工对此不满,向福田区人民政府申请行政复议,后向福田区人民法院提起行政诉讼,将福田区财政局告上法庭。尽管龙祥社工在福田区的业务发展受到一定限制,但龙祥社工在其他地区的业务开展并没有受到太大影响。由此可见,政府并非是铁板一块,在很多时候,不同地区、不同级别、不同条线的政府部门是相对独立的,他们各有打算,甚至存在竞争关系。探索社会工作服务为政府带来了政绩与口碑,先行者获得了奖赏,后行者将不断追赶,而优质的社工机构在很多地区都是相对稀缺的,这为社工机构提供了谈判的筹码和周旋的余地。社工机构和具体的政府部门打交道的时候,两者关系并不必然是支配与依附的关系,有时候更像是组织间的合作关系。社工机构对于政府的要求并非照单全收,我们可以发现有的机构在选择性的承接项目,他们可以拒绝政府,也可以和政府讨价还价。

二、项目制对社工机构的形塑作用

权变理论认为,组织会随着外在环境调整组织结构(Luthans,1973)。作为社工机构面临的外部环境,项目制在一定程度上影响了组织结构,使得社工机构成为我们如今所见的样子。首先,为了更好的与买方对接,项目部成为社工机构的常设部门,甚至可以说是最重要的部门。机构内的人力、财力等资源主要以项目为单位进行调动,由此导致社工机构普遍形成了扁平化而非科层化的管理方式,垂直的管理层级较少,组织行动效率较高,机构内的氛围也更偏向于民主。不过,对于项目的过度重视,也可能导致组织分工的进一步细化:组织中出现专门负责项目设计的“投标高手”,甚至出现了专门设计和售卖投标项目书的“投标专业户”,导致项目设计与项目实施的分离。

其次,项目制对社工机构的组织能力产生一定影响。项目设计和项目管理具有一定的难度,但通过学习,即使是新生机构或者外行人也能快速熟悉项目运作方式。不少人认为,会做项目就等同于是社工专家了。从实际效果上看,项目制似乎降低了社工机构的准入门槛,并有助于新生组织快速提升能力。项目制有固定的模式和流程可以参照,以项目目标为方向,以项目计划为准绳,以项目预算为约束,能够保证服务的顺利完成。在项目执行过程中,社工机构的统筹动员能力可以得到显著提升。而在另一方面,由于项目制的限制,组织间差距较小,成熟社工机构的专业能力提升将遭遇瓶颈。另外,政府购买项目的领域比较集中,导致了社工机构的趋同,具体表现为服务领域与方式的同质性较强,差异性不足,缺乏核心竞争力。

再次,项目制对社工机构的组织规模产生了影响。在某些地区,曾经出现项目中断的案例,有的社工机构中标后无法实施,甚至人去楼空,难觅踪迹。这让政府十分尴尬和被动。为了降低风险,政府往往愿意将项目交给可靠的组织去做。可靠机构的标准往往有如下特点:开展过类似项目、具有各类资质、拥有众多员工。在这种考虑下,越是人员众多、资质齐全的社工机构越容易获得项目,导致组织规模不断扩大。在深圳,拥有三四百名员工的机构并不少见。在这种趋势下,小型机构和新生机构的发展会面临更多困难。到底多少员工是社工机构的最佳规模?目前还缺乏相关的研究。

三、构建互利共生的组织生态

外在环境能够形塑组织结构,不过,组织并非完全是被动的,组织行动也能在一定程度上重构组织所在的生态环境(Pfeffer&Salancik,1978)。通过组织合作中相关方的共同努力,构建互利共生的组织生态,有助于合作目标的实现。

第一,降低合作中的交易成本。由于有限理性的存在,组织合作必然产生交易成本。降低交易成本对于组织合作的顺畅进行具有重要意义。在组织合作中,任何组织都不希望对方是一个“黑匣子”。买卖双方都应该主动披露相关信息,减少暗箱操作,使得组织运作更为透明,具备更强的“可见性”或曰“可读性”。组织双方的“可见性”越高,“可读性”越强,越容易建立信任,交易成本就越低。目前,有些地区开发了项目监管的线上平台,能够及时有效的在线上更新项目实施情况,提升了监督效率,降低了监督成本。此外,服务对象和社会大众也应该是项目的监督者,激发服务对象和社会大众对于项目评选、项目实施和项目监督的关注,提升其参与程度,也是降低交易成本的有效路径。

第二,协调组织间权力关系。不可否认的是,政府确实可以通过各种方式对社工机构施加控制,但社工机构也有与政府谈判的可能。首先,社工机构通过增强组织能力建设,提升专业服务水平,发展不可替代的核心能力,可以在组织合作中增强话语权。其次,社工机构拓宽资金来源渠道,有助于降低对特定部门的依赖。近年来,跨地域的社工机构出现,有的地方政府开始主动引进外地成熟的社工机构。跨地域社工机构以技术与声誉的积累为基础,拓展了业务范围,具有更多的选择空间,增强了生存能力,与政府谈判的能力也更强。最后,社工机构的权力在根本上来源于服务对象的肯定和社会大众的承认。社工机构实施的项目要真正惠及民众,获得民众的认同,才能获得坚实的合法性基础,从而取得与政府更为平等的地位。

第三,增进共识与互利关系。组织合作的前提与核心是共同目标。社工项目的共同目标在于社会效益的实现,通过项目实施,满足服务对象需求,提升社会福利水平,增进社会福祉。在共同目标的基础上,项目相关方应达成最大程度上的共识,形成协同力量。在项目制的连接作用下,政府、社工机构、落地社区、服务对象等相关组织构成了相互关联的组织生态。组织生态的协调运行与可持续发展,关键在于组织间的互利共生。在组织合作的过程中,要寻找互利共赢的合作点,分工明确,优势互补,各展所长,各取所需,各方都能在合作中获得收益和发展,进而形成互利共生的组织生态。

参考文献:

周雪光. (2015). 项目制:一个“控制权”理论视角. 开放时代(2).

Coase, R. H. (1937). The nature of the firm. Economica, 4(16), 386-405.

Luthans, F. (1973). The contingency theory of management: a path out of the jungle. Business Horizons, 16(3), 67-72.

康晓光. (2011). 依附式发展的第三部门. 社会科学文献出版社.

Pfeffer, J. & G. R. Salancik (1978). The External Control of Organizations: A Resource Dependence Perspective. New York, NY, Harper and Row.


作者信息:王杰 福州大学人文社会科学学院